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华夏银行广州分行珠江支行行长原行长唐**诉中国人民银
时间:2014-04-22
 我代理华夏银行广州分行珠江支行行长原行长
 唐**诉中国人民银行行政处罚与赔偿案的经过
                     吴雪元
 
   华夏银行广州分行珠江支行原行长唐**博士起诉中国人民银行行政处罚并索赔百万的案件,是新中国建国以来第一例商业银行行长状告央行的行政诉讼案件,在国内外引起很大的反响。法院立案后,媒体闻风而动,广州的《新快报》、《南方都市报》、《亚太经济时报》、《21世纪经济导报》、香港的《南华早报》都作了详细的报道,《人民日报》网站等各大媒体的网站也做了报道。
   事情的起因是这样的:原告唐**,男,1959年出生,高级经济师,管理学博士生。从1982年起,唐**一直在银行系统工作,期间还从事货币信贷政策的研究,并于2001年出版了24万字的专著《新货币论》。1999年8月起,唐**先后担任华夏银行广州分行企业金融部、筹资二部总经理,并负责筹建珠江支行。2000年12月25日,中国人民银行广州分行营业管理部广州银营复(2000)484号文件授予唐**“金融机构高级管理人员任职资格”。同年12月26日,唐**被聘任为华夏银行广州分行珠江支行行长。2001年3月22日,唐**调回华夏银行广州分行。2001年8月,唐**离开华夏银行广州分行,到招商银行广州分行工作,负责筹建珠江新城支行。
   2001年12月12日,中国人民银行以“秘密急件”的形式,向全国各金融机构发布了银发(2001)403号文件《中国人民银行关于对部分商业银行分支行违规办理业务有关责任人员处罚情况的通报》,以“1999年11月至2001年8月,华夏银行广州分行违反规定,多次为有关企业办理融资性商业汇票承兑和贴现业务,金额13.2亿元”为由,对华夏银行广州分行的5位领导干部作出了处罚,其中,对唐**的行政处罚最重,即“取消原华夏银行广州分行珠江支行行长唐**金融机构高级管理人员任职资格5年”。
   中国人民银行的处罚决定对唐**而言无异是晴天霹雳。一时间,金融系统内部对此事议论纷纷。唐**对照文件回顾自己1999年8月以来的工作,认为自己从未违规办理业务,中国人民银行的处罚没有事实依据;而且中国人民银行作出处罚时,一没有找他调查核实有关情况,二没有听取他的申辩意见,实属不公。为什么中国人民银行会突然对他作出这么严重的行政处罚呢?唐**百思不得其解,他于2001年12月28日上北京找中国人民银行有关部门反映情况和申诉,有关部门也曾向他表示要查清此事,但最后却不了了之。而此时,祸不单行,招商银行广州分行人力资源部于2002年1月11日根据该文件精神,认定唐**“已不适合在我行工作”,通知唐**立即办理离职手续。唐**的大好前途顿成泡影,还成了无业人员。
   2002年1月11日,唐**经朋友介绍找到我要求法律帮助。由于《行政处罚法》及有关金融法规并未将“取消金融机构高级管理人员任职资格”直接明列为行政处罚,我当时研究了三个方案,一是以行政处罚为案由提起行政诉讼,二是以侵犯名誉权为案由提起民事诉讼,三是作劳动争议处理。经过三天的反复权衡,我和唐**最后商定以行政处罚为由先申请复议,解决不了再提起行政诉讼。于是,唐**在2002年1月15日向我签署了授权委托书,委托我担任他向中国人民银行申请行政复议的代理人。我为唐**代写了《行政复议申请书》并附书证一册,当日以特快专递形式分别邮寄给中国人民银行复议办公室和戴相龙行长。《行政复议申请书》的主要立足点是突出中国人民银行的行政处罚程序违法,认为中国人民银行对唐**作出行政处罚决定时未听取其陈述和申辩、未告知其作出行政处罚的理据、未向其送达行政处罚决定书,严重违反《行政处罚法》的有关程序规定,所作行政处罚无效,要求中国人民银行撤销对唐**所做行政处罚,并赔偿唐**的5年工资奖金等各项损失共计1008415.15元。
   2002年3月16日,在60天的复议期限届满后,唐**还迟迟没有收到中国人民银行的复议决定,我先后3次给中国人民银行条法司复议办公室打电话询问复议结果,对方均未正面回答。考虑到诉讼期限问题,2002年3月25日,唐**委托我担任其与中国人民银行行政处罚案的行政诉讼代理人,我和唐**赴北京向北京市第一中级人民法院递交了《行政诉状》和一册书证。在立案审查时,由于我国法律法规中的确找不到直接规定“取消金融机构高级管理人员任职资格”是否属于行政处罚的条款,北京一中院立案庭的刘景文法官审查后提出两个问题,一是对“取消金融机构高级管理人员任职资格”究竟是否属于行政处罚问题,暂时还不能确定;二是给我们翻出最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条有关行政处罚与行政赔偿“应当分别立案”、“可以合并审理,也可以单独审理”的规定,要求我们分成两个案件起诉。我也向刘法官指出该规定第四条载明法院“应一并受理”,能否不分案起诉,同时也再三表示,同一部司法解释对此有不同规定,我们最终会尊重受案法院的要求。经过一天的磨合,我们听从刘法官安排,决定分案起诉,刘法官口头表示该院会在7天内审查决定是否立案,同时要求我们回去就“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于行政处罚问题写一份专题报告,并附相关文件依据,供法院决定是否立案时参考。
   2002年3月27日,我们返回广州,唐**收到了中国人民银行2002年3月22日寄来的落款时间为2002年3月5日的(银)复决字(2002)第5号《行政复议决定书》。《行政复议决定书》的主要内容,一是认定唐**在办理5项业务中,对存在的违规行为“负有不可推卸的经办责任和领导责任”;二是辩称“取消金融机构高级管理人员任职资格”仅是一项“金融监管措施”,不是行政处罚,银发(2001)403号文件中使用“处罚”一词是用词不当;三是决定维持原处罚决定,并驳回唐**赔偿损失的请求。我特致电刘法官询问要不要将中国人民银行过期的行政复议决定纳入行政诉讼的考虑范围,刘法官回答说他已与中国人民银行联系过,知道中国人民银行已向唐**寄出《行政复议决定书》,要求我们将《行政复议决定书》一并纳入举证范围。于是,我立即撰写了一份《关于起诉有关情况的说明》,用特快专递寄给刘法官。我在该《说明》里详细论述了为什么说“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于行政处罚:①国务院1999年2月发布的《金融违法行为处罚办法》第三条规定:“本办法规定的行政处罚由中国人民银行决定;……本办法所称高级管理人员,是指金融机构的法定代表人和其他主要负责人”;②《中国人民银行行政复议办法》第七条规定,对中国人民银行作出的取消金融机构高级管理人员任职资格的决定不服的,有关个人可以申请行政复议;③中国人民银行发布的《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》第二十二条规定:“中国人民银行有权取消金融机构高级管理人员一定期限内直至终身的金融机构高级管理人员任职资格”,还规定了取消1至5年任职资格的11项条件,这就说明取消任职资格这一行为,本身就属于行政处罚的种类之一。北京一中院收到这份《说明》后,很快就来电表示同意立案,唐**于2002年4月9日到北京市第一中院领取了(2002)一中行初字第183号受理案件通知书。鉴于案件情况进一步明了,我对行政处罚的诉状作了与第一次起诉时相比很大的调整,一是由突出被告程序违法,改为以被告实体违法为主、程序违法为辅;二是专门论证了“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于行政处罚。
   从立案过程中,我感受到北京一中院立案庭的法官工作非常专业,立案非常慎重。接到立案通知后,我和唐**感到一阵轻松,因为本案一旦立案,就意味着在胜诉的路上走完了50%的里程。
   2002年5月15日,北京市一中院立案庭主持了原被告的证据交换。我代理唐**提交的证据共有3册30份达97页,可分为五个部分:一是证明原告唐**主体资格和“金融机构高级管理人员任职资格”的书证7份;二是证明唐**在华夏银行广州分行任职期间并无违规的书证7份;三是证明中国人民银行作出错误行政处罚的书证4份(其中行政法规和规章3份);四是证明复议情况的书证5份;五是证明唐**损失的书证7份(其中工资奖金损失的书证3份,差旅费损失的书证4份)。中国人民银行所举证据自编为2个部分共255页,第一部分是1份金融处罚的行政法规和中国人民银行有关任职资格的两份规章,第二部分是涉案5个单位的贷款及贴现凭证。我审查中国人民银行所举证据,发现编号中断不连贯,遗漏了不少证据(具体见代理词),为防中国人民银行不断补充证据造成案件久拖不决,也为防止我们交换得到的证据开庭时与被告交到法院的证据对不上号,我当即要求中国人民银行的代理人将证据连续编号,立案庭法官即责成中国人民银行的代理人将证据编上连续的页码。中国人民银行还提交了2份《行政答辩状》,其中关于行政处罚部分的《行政答辩状》,辩称《行政处罚法》未将“取消金融机构高级管理人员任职资格”规定为一种行政处罚,而《金融违法行为处罚办法》则明确规定它既不是行政处罚,也不是行政处分,而是一种金融监管措施;关于行政赔偿部分的《行政答辩状》,则认为不是行政处罚就不存在行政赔偿,还节外生枝地辩称华夏银行给原告的5万元年度奖金是多发了。
   中国人民银行的代理人口头提出延期审理的申请,立案庭的法官也口头答复不同意延期审理,并向双方送达5月27日上午9时开庭的传票。然而,就在我们于5月27日上午9时前赶到北京市第一中级人民法院准备参加庭审活动时,本案审判长吴*出面接待我们说,因合议庭一位审判员生病,决定又延期开庭审理。对于我们提出的合议庭另两位成员名单在此前并未对当事人公开,能否换人开庭的问题,审判长也回答说不行,只告知我们回去等开庭通知。6月11日开庭,被告中国人民银行拿出一份新证据——国务院法制办公室2002年5月26日国法函(2002)145号《国务院法制办公室对中国人民银行给予<金融违法行为处罚办法>有关问题的请示的复函》,该《复函》是发给中国人民银行的,同时“抄送最高人民法院”,主要内容是“经报国务院领导同意……由中国人民银行决定在一定期限内直至终身不得在任何金融机构担任高级管理职务或者与职务相当的职务,不属于行政处罚”。看到该《复函》,我们就猜想5月27日开庭计划延后,当于中国人民银行的运作有关,与该《复函》也许也有关。我们当庭指出,“国务院领导”不是行政法规或者立法解释的制定者,该《复函》不能作为定案依据。相反,中国人民银行条法司编写的《中国人民银行行政执法指南》一书第69页至70页载明,取消金融机构高级管理人员任职资格属于行政处罚,并应在报纸上公布。
   6月11日开庭后,法院没有当庭判决。7月9日,审判长吴*给我们寄来了一份《北京市第一中级人民法院延长审结时限通知书》,说明该案因“案情疑难复杂”,“经合议庭合议并报北京市高级人民法院批准,决定延长审结时限3个月”。至此,这起“民告官”案的复杂性、艰难性,在审判程序的延期开庭、又延期审结上得到充分的体现。
   
   本案例已收入《中国律师辩护词代理词精选系列-吴雪元专辑》,法律出版社2003年版